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昨天驱车40分钟，访问了麻省另一个镇——Acton。通过对该镇的考察，进一步加深了对美国（或者说至少是美国的新英格兰地区）的基层政府政治、社区生活状况乃至美国民主的理解，

 

欧洲殖民者于1639年来到Acton，在1735年建镇。全镇人口2万左右，总面积20平方英里。

 

镇政治结构

 

（以下是凭记忆写的，如果有不准确的，可以对照镇宪章）

 

全镇的最高权力机关为镇民大会(Town Meeting)，亦是镇的立法机构。该镇采用“开放式的镇民大会”(Open Town Meeting)，一种直接民主的形式。每年四月份，全镇所有当地居民都可以参加为期三天的镇民大会，讨论镇内的公共事务及其决策（但只有注册了的居民才有投票权）。

 

民选官员

 

由于镇民皆有自己的工作，因此不可能每日对镇内事务进行讨论。因此选举代表，替镇民照管重要的镇行政事务。这包括镇理事会(Board of Selectmen)（成员5名）、镇公立学校委员会（6名成员）、镇地区学校委员会代表（6名——该镇的初高中与邻镇Boxborough合办，两镇各派民选代表处理相关事务））及水资源委员会（3名成员）。这些委员会皆为直选，具有平行性质。

 

 

镇理事会

 

其中，以镇理事会的管辖范围职责最广。镇理事会成员任期三年。如果表现不好，镇民就会将他们选下去。

 

镇理事会理事的工作基本上是志愿性的。每人每年只能收取象征性的600每元报酬。镇理事会每两周开一次会，听取镇经理的汇报，讨论重大的事宜。

 

镇理事会要负责镇内每年的税费、预算等问题，但一切决议需由镇民大会通过。他们还将决定每年镇民大会的议程——讨论哪些问题。但只有要10个注册的当地居民联名，就可以提出一个议题，在镇民大会上讨论。理事会不能阻止讨论这一议题，只能给出自己的建议。

 

 

镇民大会

 

镇经理送给我们2007年4月9日镇民大会的决议，全册89页，记录了所有议题的讨论情况。主要议题包括镇官员选举、各种预算（如看护、垃圾处理、下水道、公路、公立学校等）、保险、联邦与州支助项目、警察、基本建设、废水处理、镇政府的置业、区划、社区自然保护项目、排水等等，共45条，涉及镇民日常生活的主要公共政策、服务。

 

 

镇经理

 

镇理事会聘用镇经理（Town Manager）。过去的镇经理已担任十多年。当前的镇经理是暂时的执行经理，但预计不久就会成为正式的经理。

 

镇经理受镇理事会任命，对镇理事会负责，每两周汇报一次工作，其他时间全权处理镇内各个政府部门的工作（教育系统除外）。镇经理可从社会招聘，属于职业经理人员，因此既非民选官员，也非公务员（不属于公务员系统）。

 

镇经理的合同为期三年，之后一年一续。当问到镇经理的工资时，镇经理说，他的工资完全是公开的：年薪14万美元，如果任何一个公民前来询问，根据法律，他必须对之公开；同时，镇经理的工资也包括在镇政府的预算上，任何镇民皆可查阅。

 

镇经理说，他的工资在麻省算是较高的。

 

随行镇经理而来的两个助手——信息部主任及财务部主任，则属于公务员。镇经理说，公务员不是合同制，他们随时可以走人，或者被炒掉。公务员的工资相对较低，他希望可逐步改善其待遇。

 

麻州州长的年薪大约在19万美元左右，比镇长高4-5万美元。

 

镇经理负责管理全体公务员，包括任用、解职。

 

 

其他镇理事会的任命人员

 

除了镇经理膸，镇理事会还可任命：

 

-          负责选举、镇民大会之类的行政事宜的官员一名

-          代表镇的律师一名

-          镇会计：处理预算

 

镇宪章（Town Charter）

 

Acton镇历史悠久，并有自己的宪章。可在网上获得：

http://doc.acton-ma.gov/dsweb/Get/Document-1749/Acton%20Town%20Charter.pdf

 

该宪章的目录为

 

第一章        建镇，权力

第二章        镇官员选举

第三章        立法机构

第四章        行政机构

第五章        组织与运营原则

第六章        财务程序

第七章        通行条款

第八章        宪章管理条款

 

 

镇的财政与税收

 

 

Acton是一个比较富裕的镇。目前，镇政府年度开支为大约一亿美元，收入大约也为一亿美元，收支基本平衡。

 

镇政府的收入中，82%来源于财产税（Property Tax），其他的来自于各种费用（如各种许可证费用、垃圾与废水处理等），还有州政府与联邦政府的支助。

 

美国的基层政府来自财产税是大头。每个镇都有设定自己财产税率的权力。行政收费只是少数。因为财产税能带来相当的收入，加之法律对缴肥有规定（皆需镇民大会通过），因此像中国不少基层政府（因种种动机或因素导致而）出现的乱收费情况不可能出现（如果要更保守地说的话，那么至少麻州的市镇如此）。

 

镇的自治一方面是法律所规定的（各种法律对联邦、州、地方基层政府的权限都有相关规定），另一个重要因素则是其高度的财政独立。财政能力是镇自治的关键。如果一个镇财政不能独立，需要依赖州与联邦政府的扶持，那么其自治能力会迅速下降，因为联邦和州在拨款时，会对如何花费有所规定，并加以监督。

 

联邦政府的财政补助主要是打给州，然后由州拨给基层政府，同时由州监督其使用情况。

 

镇政府的整个财务部门有15、6人，其中包括自己的一套独立税首系统，共3、4名税务人员，负责缴纳财产税。

 

镇内居民的缴税率很高，每年大约在99.6%左右，极少遇到问题。若居民不交税，镇政府会派人与居民交涉，若迫不得已时可将其物业没收。

 

全镇的所有居民都需要缴财产税，没有不需缴税的。但对低收入家庭，镇内有一套特定的财产评估政策，可对其财产打折（比如5%的折扣）。两个家庭的物业（即房子）可能完全一样，但估值不一样，因为镇政府对低收入家庭的物业打折扣，那么该家庭要缴纳的物业税也就更少，合理负担。

 

镇政府的开支中，有70%花在教育系统，其他30%在其他开支。镇经理所能决定的只有这30%的非教育开支（教育开支由民选教育委员会任命的教育主任（或称校区主任）来决定）。这部分开支包括消防、警察、垃圾处理、图书馆、道路维护等等各项公共服务及行政费用。

 

 

财政的潜在问题

 

州政府对地方财产税的增加速度的限制  每个镇虽然能决定税额，但却不能任意决定其每年增长速度。麻州有专门的立法规定，不论通货膨胀是多少地方财产税的年增长不得超过2.5%。这就给镇政府的预算带来了一定的限制。因此当前能源价格涨得很快，通货膨胀压力也很大。要用2.5%的财产税年增长来吸收所有的负担是相当不容易的。在此情况下，保证公共服务的质量更不容易。

 

州政府赤字 目前，麻州政府出现了13亿美元的赤子。这预示着来年州对地方政府的补贴会显著减少。在加上通货膨胀的压力，使地方政府财政状况更为捉襟见肘。

 

 

吸引新居民

 

由于每年财产税的增长速度有上限，解决财政问题的一个潜在可能是对镇的土地进行开发，并吸引新的居民，这样就能缴纳更多的财产税。根据法律，如果是进行新开发/新增长的，可以获得额外的税收。

 

然而，新增长模式有几个问题：首先，更多的居民（尤其是年轻的有孩子的家庭）也会大大的增加公共服务（尤其是教育）的负担，可能使公共服务质量下降。其次，新的开发计划也需要受制于镇的土地使用规划限制，同时开发计划需镇民大会2/3的票数才可通过。最后，在吸引新居民上，还有一个社区的文化认同问题。

 

镇经理把解决遇到的财政问题形容为逆风划船：逆风使，不能迎风而上，需要调整方向，Z字型地曲折前进。

 

公共服务

 

¨         教育 Acton镇独立的公共教育包括幼儿园和小学（五所）。Acton的学校比较好，因此吸引了不少华人家庭来居住。初高中的公共教育部分，与邻镇Boxborough合办。公立教育是完全免费的，学生基本不用花一分钱（除了在学校午餐外，要花2美元；但是还有为低收入家庭设立的免费午餐项目）。

¨         警察、消防：Acton镇和其他市镇一样，有独立的警察、消防系统。

¨         图书馆 Acton镇于1998年新建了图书馆，规模相当大，资源非常丰富，让人叹为观止。在之后将具体介绍。

¨         老年中心：为60岁以上的人提供各种休闲、娱乐、健身服务

¨         自然资源保护 – 森林、水、开放地等

¨         镇的墓地管理

¨         其他社会服务（很多社会服务由州提供）

 

 

镇政府的土地

 

每到一定时期，镇政府会从私人手中购买一些土地。根据区划及其他相关规定，购买的土地必须用做自然保护用。

 

目前，镇政府正在进行四块土地的谈判。这些私人土地所有者也要参加明年的镇民大会，届时，居民将对土地购买做出表决。镇的土地购买必须获得镇民大会通过。

 

目前，Acton镇有17%的土地为自然保护用地（开放空间，不设建筑物）。镇所购买的土地也不做开发用，而做自然保护用。实际上，四块土地中，有两块土地上是有建筑物的。镇政府的计划是将建筑物推到，将土地变为开放的自然空间。

 

目前，居民都希望扩大镇内的自然保护用地，扩大开放空间。

 

居民对市镇的区划/规划有直接的发言权。区划规划为当地法规，由镇民大会通过；具体的政府置业也需居民通过。在法治体系、私人产权、镇的财政自治权等因素结合下，政府基本上不可能也没有动机进行征地开发。

 

 

图书馆

 

镇的图书馆让人叹为观止。新图书馆建筑于1998年新建成，规模很大，非常的漂亮。里面资源丰富，各种书籍、杂志都有，甚至包括中文杂志（《读者》、《大众电影》等）。还有大量的DVD、CD等。

 

图书馆有相当于16个全职工工时的工作人员，经费基本来自镇政府。每年，图书馆会购买新书。同时，镇民会从自己家中赠书给图书馆。许多的图书扉页上都有镇民的签字。

 

正在对这么一个两万人的小镇拥有如此豪华的图书馆感到惊讶时，一个图书馆的工作人员走来了，问我们要不要看图书馆的中文藏书。之后，她用电脑检索，找出了图书馆内藏有的中文资源列表，共18.000多条，也就是说馆内有各种与中文有关的藏书及音像品共18,000条。

管理员非常以此骄傲。她说现在联邦政府有一个专门的项目，就是资助地方政府图书馆购买中文书籍。目前他们每年还能购买200多本中文书。

 

除此之外，她还给我们展示了WorldCat系统：许多的镇图书馆都加入了美国全国联网。你不但可以搜索任何一个图书馆的资源，还可以通过输入书籍名称，了解哪些图书馆拥有本书，并根据图书馆与你的距离排序。她输入了一个中文拼音书名，随即我们就看到附近几个镇的公共图书馆都藏有该书，最近的一个在14英里外。这确实是高度信息化联网了。（网址 http://www.worldcat.org/）

 

 

镇民的政治参与

 

镇经理说，老百姓其实并不是那么热衷于镇的治理。对于一般人来说，只有在他们需要（公共服务）的时候，还会感觉到政府的存在；平时似乎是看不到、感觉不到政府的。至于镇民大会，每年参与的人就在一二百左右。若有重要议题出现，参与的人可能会更多。选校区主任则是一件大事，许多华人家庭都会参加。但是前述的一二百人构成了镇的核心社区成员。这批人必定是对公共事务有超出一般人的热情及责任心的好公民。

 

 

公共福利预算：各级政府财政职责划分

 

（以下为一些背景补充，说明之前未说明的部分问题）在美国，根据公共政策、服务议题的不同，在各级不同政府间的职责划分及财政上的责任也不同。比方说，美国人认为教育是一个非常地方化的公共服务，故基本上由地方政府（尤其是市镇政府及州政府）支出。人们并不认为这是一个联邦政府的职责，联邦政府的补贴极少，可能除了个别的补贴学生的项目外就不多了。基层政府是本地公共教育的主要资助者，州政府主要通过财政转移支付进行补贴，把资源有计划、按比例地分配给一些较穷的地方（通常会依照某的数学公式）；环保则被认为是一个全国而非地方性的政策议题，地方政府会更注重地方事务，如经济增长等，环境保护的动机的相对较少。经济学上称，环保存在明显的外部性。因此，联邦政府在财政上会承担更多的责任，地方相对更少；公共交通又是另一个例子。联邦政府会有选择地资助一些地方上大的项目，并将缴纳的燃油税支付给州作为道路维持费；州政府会维持各种州际公路和主干高速公路的费用；一般地方上的道路（比如住宅前的小马路）则由市镇维护。在地方道路修建上，联邦、州都有可能补助，但通常的办法是由地方政府通过发行债券来融资）。也有可能由私人修建，并允许其在一定时间内缴纳过路费。

 

Acton镇政府公共交通方面的纸出基本就是一些道路维护费用。通往镇的Route 2公路由州政府维护，镇不需出钱；镇内的一些新路建设则由私人按照镇的指定标准完成。

 

 

政府体制

 

美国各届政府结构比较简单。它采用的不是中国的垂直的、等级制的模式，而是以法律界定各种政府之间职责的划分。美国宪法创造了联邦法律，规定了联邦政府的职责及州政府的职责权限；州又有宪法，界定其与基层地方政府之间的职责权限关系。理解美国的各届政府间关系，可以把它们想象为平级的，而非上下垂直的。联邦政府管这一块，州政府管那一块，县市镇政府管那一快，各自在法律规定的权限内管理各自的事务。每一级政府的首脑皆为民选，队选民负责，不需要对“上一级”政府负责。

 

中国中央和地方政府则是上下级行政关系，上级在行政上创造下级，指挥下级，下级则对上级负责，和美国的情况完全不一样。

 

美国的基层民主自治，是这种特别的政治体系的产物。当然从另一角度也可以说，美国历史上的基层自治，形成了后来的全国性民主政治格局。

 

在麻省，实际上只有两级地方政府：州，还有市镇（市镇是平级的，只是采取的政府形式不同，才有叫法的区别）。政府层级较少，提高了行政效率，减少了社会管理成本。中国的问题则是地方政府层级太多，机构太庞大。

 

 

公共服务的地区化问题

 

地方高度自治也会带来另一个问题：从另一个角度降低了公共服务的效率性：每个镇都是高度自治，各管各的，有财政与大多数公共服务的自主权，其结果是每个镇都是麻雀虽小，五脏俱全：比方说都有自己的警察系统、学校系统、消防系统，且相互独立。因为每个地区的公共服务质量也取决于其经济发展程度（经济越繁荣，地方纳税越多，服务也越好），因此贫穷地区的公共服务（如教育）可能和富裕地区的公共服务有很大的差别，造成地区不均衡。另一方面，一些资源未被加以有效地整合，不能实现规模效应，某种意义上造成一定的浪费。在地区里，某的公共服务最好还是存在一定的地区化。比方说Acton与Boxborough的初高中学校系统就是两镇合办的，就是一种地区化；其他的，警察、消防、图书馆也可考虑地区化。

 

中国与美国谓是完全不同的另一种情况，需要更多地向下放权，加强地方公共服务。在中美的集中与分散间，似可找到一个最优的平衡点？

 

 

美国的基层民主

 

曾听一个英国著名的政治科学教授说，他来美国居住前，也不了解美国民主究竟是怎么回事：缺乏感性认识。来了美国真正居住下来，和地方社群、政府发生了关系以后，才深刻体验到了美国民主。

 

人们比较容易看到看到的美国三权分立、总统选举，国会辩论，党派竞争，但不容易看到的是扎根于基层的地方自治、地方民主。它们是美国民主的根基。每一个井井有条的自治市镇，就有如一个细胞；全美数万个地方基层政府与社群加在一起，才构成了美国的社会。

 

美国的民主与法治模式也是和其历形成的，对其过程还需多加研究。嫌Acton这样的小镇，其同后来才正式形成的麻州及联邦政府的关系，并非一日而成。这种民主也是自下而上形成的。

 

仅研究美国民主的制度设计本身是不够的。研究得再好也不可能将之通过行政手段自上而下的照搬，民主是一种综合方方面面的社会生活方式，需要一定的土壤才可能培植起来。

 

 

 

今天隧两位国内官员到麻省的一个镇（town）考察。这大概是美国地方政府中最为基层的一级政府了。这次考察是了解美国地方政府运作的一个绝好的机会。

该镇名为Westford，建镇于1723年；镇的行政区划均为当年历史沿革下来的。目前全镇人口25,000左右，地域30平方英里。

我们来到镇政府(Town Hall)，同镇经理（Town Manager）进行了大约一个多小时的谈话。他向我们介绍了镇运作的方方面面。

镇经理

镇经理Ledoux先生是一个从事市镇管理工作的职业经理人。与在企业的职业经理人一样，他们从事的也是职业经理工作，只不过管的是市镇，而非公司。Ledoux先生在此行已有三十多年，来到Westford已八年。他拥有一个康奈尔大学硕士学位。

他是ICMA协会的成员。前不久，还获得国际市镇经理人协会（ICMA）颁发的证书，祝贺他工作满三十年。该协会虽有“国际”字样，但总部在美国，且绝大多数的成员都在美国，都是管理市镇的职业经理。在英国、澳州、加拿大也有少部分成员。

要当镇经理并不需要什么执照，但需要硕士以上文凭。ICMA提供一种资格考试，但不具任何强制性，不是什么上岗的前提。参加、通过考试者，大概在招聘者眼中认为水平更高。

镇政府的体制

该镇采用美国新英格兰独特的镇治方式，比较接近于公司运作，同时镇民享有高度自治。

镇的最高权力机关是所谓的镇民大会(Town Meeting)。Westford采用公开的镇民大会方式(Open Town Meeting)。在每年五月的第一周召开，向全体镇民开放。每到此时，镇里的四到五百名热心人士就会参加，畅所欲言，讨论镇内的公共事务。镇内的所有立法/法规、预算都需要镇民大会来通过。这实际上是一种直接民主的治理形式。

镇民大会还会选举出一个行政委员会(Board of Selectmen)，成员称行政委员(Selectman)，共五到六名（数目记不清了），负责监督镇内的日常公共事务。他们有责任聘用镇经理、监督其绩效、建立基本的法规制度等。行政委员实际上是业余的、公益性质的工作。行政委员基本不拿任何报酬，只在工作之余代表其他居民关心公共事务。

由于行政委员会的成员都有其他全职工作，他们并不直接负责处理镇政府的日常事务。他们将通过对外招聘，聘用像LeDoux这样的职业经理人，作为镇经理，管理镇内的各种事务。这包括消防、治安、环抱、公路维修及基础建设、垃圾清理、图书馆、税收及财政开支、社区支持、监督镇政府各个部门的工作等一系列问题。镇经理对行政委员会负责，每两周要向行政委员会汇报一次，听取后者的意见；同时，每年还需在镇民大会向全体镇民汇报，接受批评与建议。

镇经理的工资很高，有好几十万美元（可能有三十万以上），任期三年。如果别的地方待遇更好，镇经理完全可能在任期结束后离开。镇经理不属于公务员队伍。

镇经理与行政委员会的关系比较接近于公司里首席执行官与董事会的关系。行政委员会任命镇经理，并监督其工作。

如果镇民对镇经理有什么要求，即可以直接找镇经理，也可以通过行政委员会。打个电话或写信给行政委员，他就必须给予回应，并把情况反映给镇经理。

行政区划与责任

麻省有数百多个市镇，但基本上没有县(County)一级的政府，因为人们发现县一级政府基本不干事情，所以在15-20年将之废除。现在，县政府在麻省名存实亡。

各市镇都是高度独立、高度自治的，一种真正的民治模式。市镇要对其领内的大多公共管理与政策（如教育、治安、消防等）承担责任。

地方政府不对州政府负责，不存在什么上下级的行政关系，这点和中国的地方政府完全不一样（美国的联邦政府与州政府的关系与中国的中央与省政府的关系不一样；美国的州政府与其县、市镇等基层地方政府的关系，与中国省政府与市县镇等基层地方政府的关系也不一样；此外，美国的政府间关系因州而异，差异很大）。镇政府一般只有有需要的时候，比如需要资金，或者需要其他的帮助时，才会到州政府，平日不登门。

镇政府里各自的部门也是独立的，仅受镇政府指挥，基本不存在什么来自上级的条条控制。据镇经理说，只有极个别部门除外，且也是在一些特殊政策问题上；比方说镇政府的卫生部门，在免疫等问题上要执行一些州政府的政策规定。

（补充一下：美国的联邦政府及总统对绝大多数普通美国人的生活的影响是非常小的；在绝大多数的日常生活中，只需要根市镇政府打交道。一个著名教授曾提到，美国政府政治所最不为人了解的一点其实是：总统的权力和影响是那样的小。联邦政府的权力非常有限，受各种法律制约；在美国总统提出的预算中，每年至少有95%都是各种法案规定、约束、基本一成不变的，总统基本上无力影响；

（市镇政府的这种独立性，可以说既是其独立财政税收的原因，也是其结果。正因为其能依靠自己的税收来支付大多的公共服务，所以不需求助于上级政府。如果地方政府拿了州政府或者联邦政府的钱，就要听其指挥了，因为给钱的人对于钱该如何花总有一定的要求。只要不拿别人的钱，就能保持独立。能否实现基层的自治，关键是要财政能自立。美国基层的这种独立性自然就和中国地方政府完全不一样了）

税收与预算

镇的财政收入基本来自财产税(Property Tax)。大致的标准是，每1,000元的物业需纳税15元。比方说，你的全部物业是一栋价值100万美元的房子，那么每年你需缴纳1.5万美元的税收。你的房子值多少钱由专门的物业评估人员来估值，上报给区划计划委员会通过；如果你不服，还可上诉，有一个上诉委员会。人们一般害怕自己房屋的估值过高，因为估值越高缴税越多。

这里存在的一个潜在问题是，经济上越不富裕的地方一般来说财产税也越少，因此地方政府越穷。又因为地方政府要负担地方的公共服务开支，那么穷的地方投资教育等公共服务的资金也就越少。但是，这其中的部分可以通过州政府的转移支付来缓解。

据说，这种缴财产/物业税的办法来自封建时代的欧洲：过去，只有富人才有物业——庄园、土地等——因此自然也认为他们是纳税主体，以其物业的价值来课税。

镇政府拥有自己的税收部门，只负责缴纳自己的税收；州政府另有一套系统、人员。

预算

除了税收以外，镇政府的另一部分来收入其征收的各种费用（如各种许可证费用）。税、费，即为镇政府自来自本镇自身的财政收入。

镇的财政收入每年有5500万美元左右。但总支出大约为8500万，其中的差额部分大多为州政府转移支付，其中大多投向教育。

开支方面，镇政府预算中的一半以上是教育，占了大头；其他主要支出包括消防、警察、图书馆等。在问到行政人员的开支时，镇长回答约为75%。后经了解得知，教师、警察等人员开支都包括在行政费用上。

镇长提到，该镇的增长速度很快——是麻省增长速度最快的镇之一。在过去八年内，新增了两所小学，一所中学，还扩建了其高中，这就需要大量资金。不少建设费用来自州政府的转移支付。当被问到如果许多镇都出现这种快速增长的情况时怎么办时，镇长表示，州政府也可能出现财政困难，在他的职业生涯中出现过两次，一次是93年，一次是03年。在出现这种情况时，州政府将不得不减少对地方的支付；同时，地方自己也会意识到这一情况，不得不减少开支。

他说到，过去的一个州长是共和党的，希望减少开支，因此砍掉了一些资助项目；当时，他和镇的关系比较紧张；现在的州长是民主党的，又恢复了很多项目，和镇的关系很融洽。

另外一种融资方式——比如道路修建及其他一些基建项目——镇政府的办法是找投资银行帮助发行债券（偿还期一般在二十年以上）。这样，每年镇政府只需要偿还一定数目的利息与本金，财政负担不会很大。

（这里我稍微补充一下。美国的州在向地方进行转移支付时，往往起到一个的作用。州可以制订一系列的公式（真正的数学意义上的公式），把人口、收入等各种变量考虑进来，然后计算每个市镇应该获得多少。对穷的地方可以多补贴，对富的地方少补贴。另外，美国地方政府在制定其财产税率上几乎有完全的自主权。这里提出一个问题，既然采取居民自治，自订税率的方式，那么为什么居民会有动力去交税，而不一味的主张降低税率呢？肯尼迪学院的Elaine Kamarck在课堂上提出过一个解释：美国人绝大多数拥有房产。房产的价值就是由附近的公共服务、基础设施所决定的；而公共服务、基础设施又是由地方政府提供的；地方政府提供公共服务所依赖的正是财产税。据一个调查显示，在华盛顿，一个拥有好校区的地区的房价要高于一个没有好校区的地区，差额达五万美元。因此，一般美国居民意识到，一但税收下降，公共服务质量下降，那么其房产就要贬值。因此，他们普遍能够接受一定的税率，尽管在历史上不断地出现各种要求降税或增税的政治运动，但整体而言对税率的影响不会太大，该交的还是要交的。教授指出，这是公共部门的政策转化为可以在私人市场上直接估值的价值的典型实例）

教育部门的行政

如前所说，教育是镇政府开支的大头。且教育系统比较特殊：所谓的教育局局长（School Superintendent）不对镇经理负责，也不对行政委员会负责，而对专门的镇教育委员会负责。教育委员会成员也是民众选出的，这些委员在对外聘用教育局局长。其机制和镇经理的聘用类似。教育局局长工资相当高，据说年薪三十万美元以上。

治安部门的行政

小镇有自己的一套警察系统，警察都直接编制于小镇，属于小镇的公务员。这点让国内的领导比较惊奇。

土地与规划

全镇大约30平方英里的土地，大约10%上下为镇政府拥有，其他皆为私有。镇政府的土地都是根据一个土地保护法案来购买的，其购买的目的是为了保护自然环境，维持一定的未开发土地。这些土地要么是树林，要么是湖。镇长给我们看地图，基本上都是绿色、蓝色的地区。

根据法律，这些镇政府购买的土地也是绝对不能用来做任何用途的开发的。

镇政府从每年的财政收入中划出一笔钱，作为购买私人土地的资金，其数额大约占到每个纳税居民交给镇政府的税收的3%左右。

镇政府对全镇土地有严格的规划方案，如某的地区只能有单幢家庭住房，有的地方为商业用地，有的地方为工业用地等。开发商欲开发需获得规划委员会的批准。

公众（镇民大会）也可以影响这些规划，因为所有的规划方案都需镇民大会通过。

私人

当前，许多政府流行把部分的公共服务承包/外包给私营部门的做法。然而，在麻省的政府很少采用这一做法，因为根据某条法案（名字忘了，应该是保护雇工利益的？），如果政府需要找私营部门来做的话，要付给比市场价格还要高的价格（有时高达四成）。因此，与其外包出去，还不如自己做更便宜。

工会

小小的一个镇，有七个工会。教师、警察、消防局、图书馆，路工，都有自己的工会。当然了，镇经理不属于任何工会，但是镇政府的中层领导（比如部门经理）可以隶属于工会。

年度报告

最后，镇经理送了我们一人一本镇的年度报告，内有有关镇治各项问题（如预算开支、各个部门与政策）的详细报告，印刷精美，厚达200多页。

结论

麻雀虽小，五脏俱全。两万多人的小镇治理得井井有条。最值得一提的是这种基层镇政府的高度自治性，可以说是一种真正的民主模式——任何成年镇民都可以自由参加的镇民大会直接评议并影响镇内的各种公共事务。小镇的经营也更向一个公司。整个治理模式高度的有序性与民主性不得不让人感到惊讶。真正的美国并不仅在外国人容易接触到的外交政策、总统选举或者好莱坞等等，而在其草根，在其公民社会所真正扎根的地方。

两天忙碌！

上午陪同领导到康州（Connecticut）州府Hartford，路上李昌钰等来接，一路警车开队前往州政府。他是神探，前任的康州警卫厅厅长。李氏介绍我们见州长与副州长。州长是个女的，Jodi Rell，共和党人。聊的以外交辞令为主。拿了一些小礼品。州政府大厦很豪华，很漂亮。看来每个州的州政府都是很漂亮的。中午和李昌钰等去吃法国餐，该餐厅提供据说全康州乃至全新英格兰最好的商务午餐。我吃的以海鲜为主。还不错。其中头盘里面有一个小鸡球让人印象深刻。很精致。甜点中有一个湿的水化的巧克力，很好吃。各种糕点都很好。

李昌钰人很精神，很像神探，另外一个特点就是社交极其主动、活跃，属于社交家、社会活动家。他说：“你有了我的名片，有了我的联系方式，以后有什么事找我就可以！”而且还主动签名送书。他说中宣部要拍一个关于他的片子，三四十集，正在找演员。New Haven大学对他很好，给他办了一个李昌钰中心，搞法医鉴别。国内山东的公安系统来了一批干部，跟他进行培训。他的案子很多，随便讲了几个都很厉害。他还讲了陈水扁被刺案，

下午回波士顿，晚上在Back Bay的一个叫Mistral的法国餐厅和张永和夫妇等吃晚饭。餐厅很好，菜非常好。推荐了Harvard Film Archive。晚上乘地铁回家。

次日中午进行谈判课练习案例设计作业的讨论，同组的两个日本人一个台湾人一个我。设计了一些方案，不过有点复杂；之后访问了Elaine Karmack教授。该教授是搞政治的，仍在民主党全国委员会任职，93-97年在白宫（克林顿政府），后来来了肯尼迪学院，2001年又去帮助Gore竞选，不过落败。她对美国党派政治最为熟悉，另外在克林顿时期搞过联邦政府革新。晚上继续讨论和小组讨论案例设计。我们的题目是朝核六方会谈。设计好的案例应可供四到五名学员练习，并从中学习到谈判的一写要旨。

晚回家完成房地产开发的一个作业，把各种假设解释了一下，写成文；另外给谈判课写了一个一页的memo。目前的案例是加拿大汽车工会和通用汽车的谈判。

前几天上KSG的谈判课，讲一个商学院的案例，编号801-421，题为《Charlene Barshefsky》。原来是讲1995-6年中美知识产权谈判事。Barshefsky（巴舍夫斯基）即为当时的美国政府的贸易代表，同中国进行谈判。

该案例以Charlene Barshefsky为标题，自然是讲她的成功事迹。这个案例我看了，大致内容如下：美国政府在1995年时对中国知识产权状况非常不满意，因为当时中国出口大量的盗版光碟，给美国知识产权产业造成价值了20多个亿美元的损失（当时中国国内光盘消费市场还不大，盗版产品因此远销海外，不但在亚洲地区销售，还远抵加拿大，危及了美国知识产权业在这些国家的市场。因此，美国人非常着急，希望和中国谈判。巴舍夫斯基是个强悍的谈判家。案例中专门描述她在当年如何成功地同日本的通商产业省谈判（这里有很大一段关于日本通商产业省及官僚的内容，让数个日本学生看了觉得很不满，认为并未客观论述事实）。后来，她又任美国贸易总代表，负责与中国方面的谈判（我们知道，后来她还代表美国参与中国加入世贸的最后谈判）。

案例中的叙述如下：克林顿上台不久后，即希望对中国政府采取强硬态度，要取消中国最惠国待遇，对中国进行制裁，以迫使其改进其人权状况。此举一方面使中国政府强烈愤怒，并且采取蔑视的战略来对抗；而在美国国内，大量在中国有业务、希望开拓中国市场的企业与利益/压力团体对国会展开了游说。绝大多数人相信，取消最惠国待遇待遇对美国亦将是一个伤害，同时把政治问题同经贸问题相结合毫无道理。最后，国会否决了克林顿这一提案。此举使克林顿政府大失颜面，并在中美关系上极其被动。在这种情况下，如何迫使中国在知识产权问题上让步呢？

我觉得这个案例在描述Barshefsky如何在美国国内赢得支持上，是写得比较好的。作者是美国人，毕竟了解美国的情况。美国的政策决策过程极其复杂，会受社会各部门各种各样的集团所影响。一个政策制定者或执行者就需分析考量各种有利、不利因素，决定自己的战略，取得社会各团体的支持，以执行自己的政策，实现政策目标。

案例的这一段写得比较有趣。Barshefsky有技巧、有战略地获得了各种社会团体的支持，并中立了另一部分的团体，以推行其政策。她选择的对华政策是，以美国的301贸易法案为基础，威胁对中国实行惩罚性贸易制裁，以对其知识产权方面的侵权实施报复。Barshefsky将中国的知识产权问题设定贸易问题，动用美国贸易法案，采取有针对性的贸易制裁，这样比较容易获得美国人的接受。其时，克林顿政府在各个政策面上动辄使用贸易制裁进行威胁，但很多时候只是吓唬一下，逐渐被许多国家发现，越来越难相信贸易制裁的可能性。Barshefsky认为“攘外必先安内”，要对华进行制裁，必须在美国国内建立一个团结一致、齐心协力的阵营。否则，任何一个团体对政策进行反对游说，就会影响其政治上的可持续性。这样，中国也就“不会相信美国的制裁是来真的”，威胁也就没有效力了。

Barshefsky统一战线的办法：
（1） 先在知识产权业界内建立联盟。过去，主要是电影、音像产业进行知识产权方面的游说，软件业参与很少。软件业认为，盗版未必全是坏事，因为盗版不花一分钱，即能帮助它们建立市场，使自己的产品成为标准。Barshefsky游说这些产业，将他们加入到知识产权产业集团。
（2） 游说美国产业界。这里说的美国产业界主要是（非知识产权类的）大公司。许多的大公司在中国都已有了相当利益，并且渴望进一步打入中国市场，不希望搞什么制裁，破坏中美经贸关系。像中美商会这样的团体，是推促中美经贸关系极其有力的游说团体，能很大的影响美国的对华贸易决策。Barshefsky最害怕的是他们的反对。她游说这些商业，如果在中国推进知识产权，在经济领域促进中国尊重国际通行惯例及自身的法制，长远来看对所有的在华美国公司都有帮助。美国产业界虽没有公开支持Barshefsky，但对她的政策采取了默默支持的态度（至少在短期内）。
（3） 游说美国其他的政策团体：这些包括国家安全政策团体（关心国际关系、区域安全、反恐等问题）、人权及人道主义团体、环抱组织等。这些团体认为，盗版光碟在中美关系中是一个比较次要的，甚至是不值一提的议题，不是什么主要矛盾。美国应该利用自己有限的谈判资本推进更重要的议题，而不是在几个盗版光碟的问题上和中国开战。Barshefsky游说这些团体的办法是，把推进中国知识产权问题说成是一个“推动中国法治”的问题。其逻辑是，不妨把此议题看做一个实验性的东西。如果我们能推进中国在这方面的法治，那么将来也可以用来类似的办法推进中国其他方面的法治。她的这个解释读这些团体而言有一定的说服力，因此要么获得了他们的支持，要么将他们中立化。
（4） 然后，要说服美国公众。Barshefsky把中国的知识产权问题解释曾一种不公平的贸易。而美国公众也越来越认识到美国在国际贸易中的比较优势是极端科技、高附加值、知识产权方面的产品。根据这种逻辑，中国在知识产权方面的问题是一种不公平的经济贸易行为，是造成美中贸易逆差的原因之一。同时，公众能够接受以贸易制裁的手段解决不公平贸易的问题。
（5） 最后，说服美国政府与国会。据案例分析，克林顿政府在威胁取消中国最惠国待遇上吃了败仗，真希望寻找机会重新取得美中关系的主动权，并对外显示其强硬的对华态度。此一贸易制裁行动恰好提供了这么一个机会。同样的情况也适用于国会。国会也希望找一个机会对中国强硬一下，尤其是对待不公贸易或者美中贸易逆差这样的问题上。且Barshefsky既已获得了选民/公众的支持，也就没有了什么政治风险，因此可以大胆支持。
（6） Barshefsky同时中立了像欧盟、日本这样的其他国家。其逻辑是，中国要加入世贸，就要好好保护知识产权。否则的话，将发给其他世贸成员国负面的信号，增加其入世、融入国际贸易体制的难度。

与当初克林顿政府威胁取消中国最惠国待遇，遭到美国国内各部门强烈反对不同的是，Barshefsky的这一提案在国内没有遭到什么反对（中立了大多的力量，并得到了关键力量的支持）。因此，在Barshefsky看来，此种情况下出台的贸易政策，就必将使中国人相信不是闹着玩的了。

这一案例的这一部分应该说写得比较好，让我们了解了美国国内政策制订异常复杂的互动与进程。

然而，在与中国谈判的方面，写得就比较一般了，而且有不少方面还相当差。当时的历史情况大致如下：Barshefsky前往中国，经过反复的谈判，终于出台了一个有具体内容、措施的关于中国如何加强知识产权执法方面的协议。美国称要在半年内看中国在落实方面的进展情况。后来，美国人发现其要求中国关闭的盗版光盘工厂并未关闭，且在95年底达到了历史高点——7500万张的产量。美国人很生气，因无法要求中国关闭这些工厂。美国又提出301贸易法案，开出了报复性制裁清单，要求中国推进执法。Barshefsky发现知识产权的执法大多在地方政府，且当地官员可能在盗版产业中还有受益，因此便饶过北京的中央政府，直接同盗版出口重镇广东的官员谈判（使中央政府非常不悦），并威胁要制裁广东的纺织品产业，使当地官员十分不安。案例中提及，中国一开始否认存在美国指定的工厂，后来又予以承认，但称有的工厂为部队经营，因此地方难以干预。美国人认为此为借口。使96年春，江泽民又邀请Barshefsky会面，遭到Barshefsky拒绝。Barshefsky自己的论证是，当时国会已开始走贸易制裁提案的程序，望不如出台，她“不想见了江主席后又提出制裁，将是大的失敬”。

这一部分写得非常的粗糙，基本没有太都的内容，最终草草收场：96年春夏之交时，中美达成了协议，美国受会了制裁清单。“在今后两年中，中国关闭了近七十家盗版工厂，并使盗版出口降至大约为零。”“不过，问题从盗版出口，转移到了中国的国内零售市场。要全面解决中国知识产权执法问题还需时日。”案例给人的整体感觉是，Barshefsky在美国国内搞了一个统一战线，团结和中立了大多数人，搞了一个可信的贸易制裁，并在谈判桌上使用了一些策略，即实现了成功的谈判。

在与中国的谈判方面，案例写得非常差。我认为有以下几大缺点。

一、 案例的主要缺点是忽略了当时谈判的许多重要细节、对国际政治背景交代也极其有限。中美谈判中的很多因素地缘政治，结果也很大取决于这些因素。该案例对这些几乎只字未提，将知识产权视为一个孤立的议题。
二、 研究工作非常的差：用的基本为公共媒体上的报道材料，连访谈都很少。中国方面则没有访谈任何人。
三、 强烈的美国视角。这里说的美国视角并不是说美国利益出发。美国人写的案例，当然是从美国利益出发。美国视角指的是看问题的方式：都是以美国人的方式去理解中国，许多方面凸现出文化隔阂，及美国人对中国乃至东亚社会的无知。此种无知是结构性的，不自觉的，无意识的。
四、 竭力夸大Barshefsky谈判的效果及其对谈判结果的作用。该案例似试图将96年中美谈判说成是一个对美国而言极其成功的例子，同时片面夸大Barshefsky的个人作用（从案例的标题《Charlene Barshefsky》便一目了然。而且，案例的选择的都是正面材料，连美国国内对Barshefsky谈判的负面评价都没有选用，完全是一边倒的。

课堂上，我做了两个发言。

第一是个要回答的问题是，谈判之前，存在什么样的不利于谈判的隔阂。我提出的是存在强烈的文化、制度隔阂及认知偏见。有多个例子，一是美国和中国的关键分歧其实不是是不是搞知识产权的问题，而是在多长的时间内完成这一过程的问题。双方的理解不同。中国是发展中国家，社会的发展是逐步的，要形成知识产权观需要时日。逐步的，随着中国融入世界贸易体系，市场经济充分发展，社会即会越发尊重知识产权。但中国亦做出了相当的努力，比如在几年内建立了世界上最为健全之一的知识产权法，但执行较差，因行政、执法、公民意识方面都远远跟不上。中国对美国不满在于美国不对中国做出的努力做出认可，而是不断地对中国采取苛刻的要求，“你们总埋怨我们做得不够，但是我们已做了很多，你们为何只字不提”。美国人总认为中国的领导人并不认识知识产权有什么重要性。该案例中处处带有炫耀性地提及Barshefsky如何在中国“教育”中国对口部门的官员，将之视为一个成功的战略：“推进知识产权对你们也是有利的！”这一说法好像表现了Barshefsky的谈判技巧以及超凡的关怀。内中流露的却是主观认为中国人实际根本不懂这一问题，还处在不文明人的状态。

因此，美国方面不理解中国人对此一问题的认识，而中国方面亦会丧失对美方的信任。更甚者，中国还会认为美国在推行帝国主义，利用其政治、军事、经济上的强大推行其外交与对外经贸政策，动辄使用制裁以进行威胁。这些对促进双方的相互理解与合作都没有积极作用。另外，中美体制有很大的不同。美国很多人对中国政府有一种错误估计，即认为中国政府在其国内极其强大，是一个全能性的掌握极大量资源的可以为所欲为的政府：只要想做一件什么事，即可以一夜之间完成，从建立超级水库到送卫星上天。只要中国政府想办的，就没有办不到的；因此，中国政府只要表现出在执行一个政策上有什么困难就肯定没有诚意或者在进行欺骗。这些美国人看不到中国政府在许多政策与议题中的能力是有限的，不考虑情况的多变性、复杂性，不考虑在完成一个政策目标时可能遇到的阻力、成本，及作为一个发展中国家，在有限资源的约束下，就政策进行优先侧重的选择。总之，他们把情况想得过于简单。比方说前述提及的一个省内部队经营工厂，地方政府难以干预一事，美国人可能觉得很难理解，觉得中国在玩花招。

事实上，这种情况完全是有可能的。总之，由于双方文化、制度上的差异，互相难以理解和沟通。这种隔阂是双向的。中国和西方产自完全不同的文化、哲学、法律传统，对知识与信息的看法并不一致。

以上是对我发言的回忆与发挥，原来没有那么长。我发言后，一个韩国同学也发言了。他说推进知识产权是一个渐进的过程，在韩国也进行了几十年，至今也很容易在韩国买到盗版，且普通人观念中并没有什么知识产权这一概念。东亚社会毕竟是不同的。此一发言补充了我所说的中西差异，并给出了一个好的例证。

另外，教授提及Barshefsky拒绝江泽民会见的“战略”，认为是成功的。几个美国人也做了类似的分析。我举手发言，以下为我讲的内容：

我认为拒绝接受江泽民的接见是一个非常错误的选择。这完全是处于对东亚社会不理解的结果。在中国，为领导人所接见是一个非常荣耀的事情，而拒绝其接见应该说是一种很大的失礼。我们这个案例老是说Barshefsky了解如何给谈判对象“留脸面”、“留后路”，这时候，你作为一个部门官员，拒绝对方国家首脑的接见，难道不是不给对方面子，在对方脸上打耳光么。我补充说，中国的领导人都是希望表现慷慨大方、表现自己有权威、能力的。江的接见可能是一个机会，使中美谈判取得一个意外的突破。他并不会谈具体的议程，但他的接见可能会使今后的谈判变得更为顺利。

（之前，和韩国同学讨论时他也提到，与朝鲜谈判时往往如此，和一个军事部门的官员谈判往往极其困难，在一些小的问题上纠缠不清。但如果一个将军来了，很多问题可能迎刃而解。将军一方面有可能刻意表现得慷慨，以展示权威，另一方面，比其具体部门的小官员，亦可能有更广泛的视野，考虑更广泛的议题。而具体部门的小官员考虑的问题只能更狭隘，同时要对这些他负责的具体问题承担责任、风险）

案例中的一个严重错误就是完全不谈当时的中美关系。95-96年是中美关系极不平坦的一年，尤其是96年3月，恰恰是在中美知识产权进入到白热化的时候，出现了第三次台海危机。美国更派遣两个航母舰队到台湾海峡，中美关系跌到多年以来的最低谷。此一事件之后不久，中美即有意向改善关系。双方进行了许多高层对话、交流，并迅速在一系列的问题上达成了共识，这包括贸易、环境保护、核不扩散等多个议题。次年秋（1997），江泽民访美，成为自85年以来首为访美的中国国家主席。此一系列重大中美关系互动，是当时中美知识产权谈判的大背景，而案例居然只字不谈。江则民在96年夏提议接见Barshefsky，亦是在这种历史环境之下。中国希望改善对美关系有多种地缘政治考虑，其中也包括台湾问题。因此，应该说，知识产权谈判上的突破（包括双方解除贸易制裁威胁及中国在美国要求下关闭盗版光盘厂等）是中美关系整体发展的结果之一。这里，要看到全竞赛，不应片面夸大Barshefsky本人的作用。

之后，一个日本学生（恰好是经济产业省的官僚）亦对案例提出批评，他说，94年，美、欧盟、日本即有一个关于中国的协议。美国当时单边地对中国进行贸易制裁并未充分征求这些协议国的意见，这些国家是有意见的，文章只字未提。

此一商学院案例主要讲的是谈判技巧。教授没有想到，对谈判战略的探讨，转移到了对案例本身的批判上。这恐怕是不多见的。他不断地强调，我们主要是从案例中了解教学点，而这些商学院案例并不是什么学术文章，它并不经过同行评议，它并不反映历史全貌，只是一面之辞……。

下课后，我又和日本同学补充到，案例甚至未提及，在Barshefsky在认定中国不能满足美国要求，重新提出贸易制裁时，中国对美国提出了同等数额的反报复制裁清单，中美即将出现贸易战。对此，案例浸竟然只字未题。如果中美真的开始相互制裁的贸易战，短期冲突无法消解，那么Barshefsky在国内的支持会迅速消失，白宫和业界都不会支持她。贸易制裁的办法究竟是否可行，效果如何，案例并没有给出客观全面的分析。

最后，一查作者，主作者是一个当时的美国贸易代表处的官员；第二作者是一个商学院的谈判专家。我对第一作者的评价是，一缺乏学术训练；二不懂国际政治只懂自己部门政策；三也要为自己的部门和自己的经历赚取资本，因此夸大其功绩。对第二作者的评价是：是谈判学专家，这没有问题，但是不懂中美关系，不懂中国，只不过是将自己的理论为前者利用、服务了一下。

最后，我对此一案例的总结如下。

一、 此一案例改变了我对哈佛商学院案例的看法。哈佛商学院有大量的资源，进行大量的投入，由许多团队写出了许多的案例。但并不是每一个案例都是优秀的。像我们今天看到的这个案例，就是没有经过充分研究写成的，片面性很明显，学术上根本站不住脚。由于商学院（及其他职业学院）职业训练的需要，似乎可以容忍这种低于议案的严肃学术水准的教材的出现，因为其判定教材好坏的标准本非学术。
二、 完全根据教学的需求来写案例教材是否恰当？从这一案例可以看出，教学点很清晰，比如Barshefsky在国内采取什么样的策略。这样写案例容易帮助我们学习战略，但它对历史与事实的叙述是有强烈的选择性的、目的性的，看什么东西符合此一战略，就写进来，最终为了说明某一问题。这样的写法显然就和客观性关系不大了。商学院的案例有的是比较全面的，只是这一案例写得比较差而已。
三、 美国职业学院使用的涉及中国的案例：案例中显示出的是美国人对中国乃至东亚相当的不了解，非常无知。有趣的是，中国大陆与台湾、日、韩的学生看完这一案例后都有同样的感想。

对于案例的具体内容的思考：

一、 美国的政策制定与执行确实很有意思，上上下下干扰的因素实在太多。任何一个环节出问题就可能导致全盘皆失。比如没有处理好媒体关系，导致媒体误报或乱报你的政策，使公众起来反对；或者几个强大的游说团体的游说；或者受制与选举政治家的政治需要。美国人要统一战线实在非常困难。加之其决策政策过程比较透明，外界有很多影响它的渠道，甚至都可以为外国（如中国）所利用，从内部颠覆之。
二、 中美制度完全不一，比如美国联邦政府贸易代表这个部门，就是一个有相当独立性的部门。和白宫、国会的关系都很微妙。它到中国来谈判，谈的就是自己的议题。这里，部门利益很明显。一个部门对外谈判，需要自行制定全盘战略，整合资源。它在谈判中所能考虑的也只能是自己所辖政策范围的议题。中国则是中心化的。像中美知识产权这样的问题，可以包括到整个中美关系的一篮子政策中，作为一个与其他政策议题相关联的议题进行统筹考虑。领导人更有可能同时考虑并影响多个议题，在这个议题上有失，在那个议题上有得。江泽民会见Barshefsky，江思考的恐怕是中美关系，台湾问题，东亚区域安全。而Barshefsky考虑的就是关掉几个工厂。从这个角度来看，中国更为中心化体制似更有利于统筹分析，尽可能最大化国家在外交上的利益。